Ποιο είναι το πλαίσιο για την υπογραφή και την έναρξη ισχύος μιας διεθνούς συνθήκης σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο;

Η συμφωνία μεταξύ της Ελλάδας και της ΠΓΔΜ για την ονομασία του γειτονικού κράτους αποτελεί μια καλή αφορμή για ένα μικρό μάθημα διεθνούς δικαίου, να δούμε δηλαδή ποια είναι τα στάδια για τη σύναψη και εφαρμογή μιας νομικά δεσμευτικής διεθνούς συμφωνίας μεταξύ δύο ή περισσοτέρων κρατών (διμερής ή πολυμερής συνθήκη αντίστοιχα). Όλο το διαδικαστικό πλαίσιο δεν είναι προϊόν κάποια άτυπης συμφωνίας αρχών, αλλά προβλέπεται στη νομικά δεσμευτική Σύμβαση της Βιέννης περί του Δικαίου των Συνθηκών, η οποία υπογράφτηκε στην αυστριακή πρωτεύουσα στις 23 Μαΐου 1969, τέθηκε σε ισχύ στις 27 Ιανουαρίου 1980, μέχρι σήμερα έχει επικυρωθεί από 116 κράτη, ενώ η Ελλάδα προσχώρησε στις 30 Οκτωβρίου 1974.

Βασική προϋπόθεση για να επιτευχθεί μια συμφωνία είναι η διεξαγωγή διαπραγματεύσεων, οι οποίες πρέπει να διέπονται από την αρχή της καλής πίστης. Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι τα δύο ή περισσότερα συμβαλλόμενα μέρη «έχουν υποχρέωση να συμπεριφέρονται κατά τέτοιο τρόπο, ώστε η διαπραγμάτευση να έχει νόημα, πράγμα που δεν συμβαίνει όταν ένα των μερών επιμένει στις δικές του θέσεις χωρίς να αντιμετωπίζει καμία μεταβολή αυτών των θέσεων», όπως το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης όρισε εξετάζοντας την υπόθεση της υφαλοκρηπίδας της Βόρειας θάλασσας το 1969.

Παρενθετικά αξίζει ν’ αναφερθεί ότι η τελική απόφαση του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης σχετικά με τη διαφορά που είχε ανακύψει στις σχέσεις της τότε Δυτικής Γερμανίας με την Ολλανδία και τη Δανία αναφορικά με τον ορισμό της υφαλοκρηπίδας τους, αποτελεί μια πολύ ενδιαφέρουσα και σημαντική απόφαση, το σκεπτικό της οποίας μπορεί – μαζί με άλλα επιχειρήματα – να χρησιμοποιηθεί και από την Ελλάδα σε περίπτωση παραπομπής της ελληνοτουρκικής διαφοράς για την υφαλοκρηπίδα στο Διεθνές Δικαστήριο – κάτι πρακτικά απίθανο όσο η Τουρκία θα εξακολουθεί να αρνείται ν’ αναγνωρίσει τη δικαιοδοσία του δικαστηρίου της Χάγης. Με τη συγκεκριμένη απόφασή του το Διεθνές Δικαστήριο υποχρέωσε τη Γερμανία να οριοθετήσει την υφαλοκρηπίδα της βάσει των προβλεπομένων στη σχετική Σύμβαση της Γενεύης του 1958, παρότι η ίδια δεν την είχε υπογράψει (όπως τη νεότερη Σύμβαση του 1982 δεν έχει υπογράψει η Τουρκία), θεωρώντας ότι ο θεσμός της υφαλοκρηπίδας συνιστά «εθιμικό δίκαιο» ανεξάρτητο της Σύμβασης.

Στις διαπραγματεύσεις λοιπόν πριν την υπογραφή μιας διεθνούς συμφωνίας, θα πρέπει να επικρατεί συναινετικό κλίμα με αμοιβαίες υποχωρήσεις από όλες τις πλευρές, το βάθος των οποίων βέβαια εξαρτάται από τις κόκκινες γραμμές και τις προτεραιότητες του κάθε συμβαλλόμενου μέρους. Εξαιρέσεις στον κανόνα αυτό αποτέλεσαν η άνευ όρων παράδοση των δυνάμεων του Άξονα μετά το τέλος του Β΄ παγκοσμίου πολέμου, καθώς και της – επίσης ηττημένης – Γερμανίας μετά το τέλος του πρώτου παγκοσμίου πολέμου. Γενικότερα, εν καιρώ ειρήνης δεν νοείται να υπάρξει συμφωνία όπου ένα κράτος θα επιβάλλει εξ ολοκλήρου τις θέσεις του σ’ ένα άλλο.

Ο αντιπρόσωπος ενός κράτους οφείλει να επιδείξει – κατά προτίμηση κατά την έναρξη των διαπραγματεύσεων και πάντως οπωσδήποτε μέχρι την υπογραφή της όποιας συμφωνίας – το πληρεξούσιό του, στο οποίο αναγράφονται και τα όρια των εξουσιών του (π.χ. αν ορίστηκε μόνο για την κατάθεση προτάσεων για τις διαπραγματεύσεις, ποια είναι τα όρια που δεν μπορεί να υπερβεί, αν έχει δικαίωμα υπογραφής κλπ.).

Ωστόσο, από τον παραπάνω κανόνα εξαιρούνται και δεν υποχρεούνται να φέρουν ειδικό πληρεξούσιο οι αρχηγοί κρατών (οι ανώτατοι πολιτικοί άρχοντες, βασιλιάδες ή πρόεδροι της Δημοκρατίας, ανάλογα με τη μορφή του πολιτεύματος μιας χώρας), οι αρχηγοί των κυβερνήσεων (πρωθυπουργοί), οι υπουργοί Εξωτερικών και οι αρχηγοί των διπλωματικών αποστολών (εφόσον αυτοί διαπραγματεύονται και υπογράφουν συμφωνία με το κράτος στο οποίο έχουν διοριστεί, το αποκαλούμενο και κράτος διαπιστεύσεως) υπέρ των οποίων αναγνωρίζεται γενικό τεκμήριο εκπροσώπησης των κρατών τους.

Με άλλα λόγια, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο ο υπουργός Εξωτερικών μιας χώρας δεν χρειάζεται ειδική εξουσιοδότηση είτε για να διαπραγματευτεί είτε για να υπογράψει μια διεθνή συμφωνία. Άλλωστε, ούτε το ελληνικό Σύνταγμα ορίζει κάτι διαφορετικό. Όχι ότι αν υπήρχε διάσταση μεταξύ του ελληνικού ή του οποιουδήποτε εθνικού Συντάγματος και της Συνθήκης της Βιέννης του 1969 θα υπερίσχυε η βούληση του εθνικού Συντάγματος έναντι της διεθνούς κοινότητας, καθώς από τη στιγμή που μια χώρα βάζει την υπογραφή της σε μια νομικά δεσμευτική διεθνή συμφωνία, την οποία στη συνέχεια επικυρώνει χωρίς στο μεταξύ (ή έστω σε εύλογο χρονικό διάστημα ακόμα και μετά την επικύρωση) να έχει θέσει τις οποιεσδήποτε ρητές επιφυλάξεις για συγκεκριμένες διατάξεις της, δεσμεύεται πλήρως έναντι των υπολοίπων συμβαλλομένων κρατών και της διεθνούς κοινότητας γενικότερα από τις δεσμεύσεις που έχει αναλάβει από το κείμενο της συγκεκριμένης συνθήκης.

Η υπογραφή της συμφωνίας δεν συνεπάγεται αυτόματα την έναρξη ισχύος της, εκτός κι αν αυτό αναφέρεται ρητά και με σαφήνεια στο υπογεγραμμένο κείμενο. Ωστόσο, πρακτικά αυτή η λύση προκρίνεται κυρίως για συμφωνίες δευτερεύουσας σημασίας ή χαμηλής πολιτικής (π.χ. για τεχνικά και διοικητικά ζητήματα, όπως τα πρωτόκολλα εμπορικής συνεργασίας κλπ), καθώς επίσης για στρατιωτικές συμφωνίες που συνάπτονται στα πεδία των μαχών (π.χ. εκεχειρία κλπ.).

Συνήθως η έναρξη ισχύος μιας συνθήκης αναφέρεται στο ίδιο το κείμενό της και κατά κανόνα επέρχεται με την ολοκλήρωση της επικύρωσης από τα συμβαλλόμενα κράτη (ή από έναν ορισμένο αριθμό τους, όταν πρόκειται για πολυμερή σύμβαση με μεγάλο αριθμό συμβαλομένων) και την ανταλλαγή των οργάνων επικυρώσεως, όπως ονομάζονται τα σχετικά επίσημα έγγραφα που πιστοποιούν την ολοκλήρωση της συγκεκριμένης διαδικασίας, ή μετά από ορισμένο χρονικό σημείο, το οποίο θα πρέπει ρητά ν’ αναφέρεται στο κείμενο, ανεξάρτητα του αν ή πότε έγινε επικύρωση της συμφωνίας.

Η επικύρωση της συμφωνίας αποτελεί μια πράξη θεμελιώδους σημασίας για τη συμβατική δέσμευση των κρατών, όπως το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης έκρινε το 1953 εξετάζοντας την υπόθεση Αμπατιέλου. Η επικύρωση γίνεται απ’ όλα τα συμβαλλόμενα κράτη κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στις εσωτερικές τους νομοθεσίες. Τα βασικά συστήματα είναι τέσσερα: αποκλειστική αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας, αποκλειστική αρμοδιότητα της νομοθετικής, ένα μικτό σύστημα εκτελεστικής και νομοθετικής ή με δημοψήφισμα, εφόσον αυτό προβλέπεται στο Σύνταγμα μιας χώρας. Σύμφωνα με το ελληνικό Σύνταγμα (άρθρο 41§1 εδ. 1), όπως ισχύσει σήμερα, «ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας προκηρύσσει με διάταγμα δημοψήφισμα για κρίσιμα εθνικά θέματα, ύστερα από απόφαση της απόλυτης πλειοψηφίας του όλου αριθμού των βουλευτών, που λαμβάνεται με πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου».

Στην Ελλάδα, κατά κανόνα η αρμοδιότητα επικύρωσης μιας διεθνούς συνθήκης υπάγεται στη Βουλή. Σύμφωνα με το άρθρο 28§2 του Συντάγματος απαιτείται αυξημένη πλειοψηφία 180 βουλευτών (3/5 επί του συνόλου) προκειμένου «να αναγνωρισθούν, με συνθήκη ή συμφωνία, σε όργανα διεθνών οργανισμών αρμοδιότητες που προβλέπονται στο Σύνταγμα». Σύμφωνα με το άρθρο 28§3 απαιτείται απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των βουλευτών ανεξάρτητα από τον αριθμό των παρόντων (δηλαδή τουλάχιστον 152 ψήφοι) «σε περιορισμούς ως προς την άσκηση τη εθνικής κυριαρχίας, εφόσον αυτό υπαγορεύεται από σπουδαίο εθνικό συμφέρον, δεν θίγει τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις βάσεις του δημοκρατικού πολιτεύματος και γίνεται με βάση τις αρχές της ισότητας και με τον όρο της αμοιβαιότητας», ενώ για την κύρωση όλων των υπολοίπων διεθνών συνθηκών απαιτείται απλή πλειοψηφία του συνόλου των παρόντων βουλευτών σύμφωνα με το άρθρο 72 του Συντάγματος.

Γενικά, η υπογραφή μιας διεθνούς αποτυπώνει τη συναίνεση των συμμετεχόντων στη διαπραγμάτευση σε σχέση με το κείμενο στο οποίο κατέληξαν και το οποίο τελικά υπέγραψαν. Τα πρόσωπα αυτά οφείλουν να ενεργήσουν με καλή πίστη και να απέχουν στο εξής – μέχρι την επικύρωση ή τελική απόρριψη της συμφωνίας – από οποιεσδήποτε ενέργειες που θα υπονομεύουν το κείμενο αυτό τουλάχιστον μέχρι την επικύρωση (ή απόρριψή του) κατά την προβλεπόμενη διαδικασία. Κάποιες χαρακτηριστικές περιπτώσεις μη επικύρωσης διεθνών συμφωνιών είναι οι ακόλουθες:

α) Η μη επικύρωση από το αμερικανικό Κογκρέσο των συνθηκών ειρήνης του 1919 μετά το τέλος του πρώτου παγκοσμίου πολέμου και κατά συνέπεια η μη συμμετοχή των ΗΠΑ στην Κοινωνία των Εθνών (τον πρόδρομο του ΟΗΕ), παρότι επρόκειτο για κατεξοχήν διπλωματικές πρωτοβουλίες του τότε αμερικανού προέδρου Γουίντροου Γουίλσον. Φυσικά οι συνθήκες αυτές εφαρμόστηκαν κανονικά, καθώς ήταν πολυμερείς.

β) Η μη επικύρωση της συνθήκης για την ίδρυση Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άμυνας από τη γαλλική εθνοσυνέλευση το 1956, που οδήγησε στη μη υλοποίηση της συγκεκριμένης συμφωνίας, για να φτάσουμε μισό και πλέον αιώνα μετά να συζητάμε για το πόσο θετική θα ήταν η ύπαρξη μιας κοινής ευρωπαϊκής πολιτικής άμυνας και η ίδρυση ενός ευρωστρατού.

γ) Η απόρριψη της συμφωνίας Ανάν από την ελληνοκυπριακή πλευρά μετά από το δημοψήφισμα της 24^ης Απριλίου 2004.

Τέλος, θεωρητικά η έναρξη ισχύος μιας συνθήκης δεν επέρχεται ούτε με την ανταλλαγή των οργάνων επικυρώσεως μεταξύ των συμβαλλομένων, αλλά σύμφωνα με το άρθρο 102 του Καταστατικού Χάρτη του ΟΗΕ απαιτείται να έχει προηγηθεί η πρωτοκόλλησή της στη Γραμματεία του ΟΗΕ και γενικότερα η δημοσίευση της εν λόγω συνθήκης, προκειμένου αυτή να παράγει έννομα αποτελέσματα. Ωστόσο, αυτή η τυπική υποχρέωση έχει παρακαμφθεί στην πράξη λόγω αφενός της απροθυμίας πολλών κρατών και αφετέρου λόγω της γραφειοκρατίας του ΟΗΕ που καθυστερεί τη δημοσίευση των συνθηκών που κατατίθενται.